2024年3月5日，在第十四届全国人民代表大会第二次会议上，国务院总理李强向十四届全国人大二次会议作政府工作报告。其中，再次提到了实施积极应对人口老龄化国家战略，并作为2024年政府加强社会保障和服务工作的首要目标。之前，“十四五”规划和2035年远景目标特别强调了在未来人口老龄化加剧的背景下，要实施积极应对人口老龄化国家战略。其中，主要分为推动实现适度生育水平、健全婴幼儿发展政策和完善养老服务体系3个部分。作为一个长期的规划，应对老龄化国家战略从生育、抚养、养老3个方面为未来10余年的发展提出了指引方向。从短期来看，指出了当前发展3个方向。

首先，在生育方面，2024年的政府工作报告没有提到有关三孩生育政策及配套支持措施的问题。但强调了“健全生育支持政策，优化生育假期制度”，同时还要“多渠道增加托育服务供给，减轻家庭生育、养育、教育负担”。相比一味地鼓励生育二胎和三胎的政策，生育支持政策和托育服务供给是更为实际的工作。2022年末，我国人口近61年来首次出现负增长。2023年生育率进一步下降，人口自然增长率为-1.48‰。生育率的下降必然会造成人口结构恶化，养老负担加剧，甚至有可能导致经济下滑。因此，近些年国家一直在鼓励生育方面努力，出台了很多相关政策来促进生育意愿。

作为我国实施积极应对人口老龄化国家战略的重要环节，生育政策改革和与经济社会政策配套衔接将是未来发展的重中之重。自2021年《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》发布以来，连续几年的政府工作报告都非常关注生育话题。从这次的政府工作报告来看，未来的发展主要趋势是“减轻负担”。一方面，通过优化生育假期制度，来减轻女性生育的负担。这可以参考国际经验，优化生育假期不是简单地增加女性生育假期，需要和带薪休假等制度协同发展，给个人更多的闲暇时间来发展家庭，还可以考虑增加男性陪护假和育儿假期，避免一味增加女性产假而造成女性的就业困难；另一方面，是完善经营主体用工成本合理共担机制，减轻企业负担。由于现在员工生育产生的人力成本主要由企业负担，这会造成企业在实践中面临人手短缺的问题，尤其是一些女职工较多的企业。这样造成的结果就是企业在雇佣职工时会不自觉地考虑员工的性别、生育等因素。与之前生育假期制度形成了恶性循环。女性生育假期越多，企业越不愿意雇佣年轻女性职工，造成女性职工生育压力增加。因此，用工成本共担机制就变得尤为重要，各级地方政府需要制定相应政策，通过财政支持、税收减免或完善保险体制等方式，给企业一定鼓励和支持，分担企业用工成本，鼓励企业为职工提高生育保障。

其次，婴幼儿发展政策。除了生育保障之外，另一个影响很多年轻人不想生娃的因素是养娃难。因此，这次政府工作报告中也明确提到了要“减轻家庭养育和教育负担”，并“多渠道增加托育服务供给”。很多家庭担心工作受到影响或者养娃的经济负担压力过大，而不愿意生孩子。当前婴幼儿照顾能否得到有力的社会支持，已经成为影响家庭生育意愿的重要因素。因此，需要在政策上给与一定的支持来减轻家庭的养育负担。在2023年的政府工作报告中，就曾经提到“将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除，发展普惠托育服务”。税收上的政策已经得以实施，但由于我国缴纳个人所得税的人群较少，效果并不明显。但对于普惠托育服务而言，我国还有很大的发展空间。国家卫健委曾经在2022年时发布过一个数据“截至2021年底，每千人口托位数为2.03个”。这与“十四五”规划纲要中提出的4.5个目标还有不小的差距。很多家庭虽然有强烈的入托意愿，但苦于距离或经济问题无法入托，增加了生育的负担和顾虑。

在现行的政策下，个人认为有3个发展方向可以考虑：一是解决经济问题。各级地方政府可以将普惠托育服务纳入基本公共服务范畴，财政开设专项财政资金用于建设普惠托育服务。尤其是对一些农村地区，增加财政补贴，对生育，托育等服务给与财政上的支持。二是解决供给问题。由于生育率的降低，近年来已经出现一些幼儿园生源不足，出现大量空位的现象，一些幼儿园甚至因为收不到孩子而关闭。可以利用这些资源增加托班位置，借此机会推进托幼服务一体化。三是解决时间问题。我国目前大多数家庭都是双职工家庭，孩子接送问题已经成为老大难。一些家庭依靠长辈来支持，但负担依然很重。这方面可以鼓励一些社区或用人单位单独举办或联合举办托管机构，上班带孩子来，下班接孩子走，有效缓解双职工家庭没有时间接送的难题。同时，这些托管机构也可以向附近居民开放，开展城市社区嵌入式托育服务，增加规模、减少固定投入的成本。除此以外，托育服务业的人才储备体系也需要尽快建立起来，对一些专业技术岗位，如育婴、保育、幼教等行业形成一套良好的教育、培训、管理和监督体系，设立相应的人才激励制度。只有减轻养育的负担，才能有效激励生育。

最后，养老服务体系也一直是群众特别关心的话题。在第七次人口普查之后，我国60岁以上的老龄人口已经超过2.6亿，总人口占比达到了18.7%。国家统计局公布的最新数据中，截至2023年底，60岁以上人口已经达到2.97亿，占总人口的21.1%。未来2050年可能会增长到5亿人。无论是绝对人数还是占比的增长速度都是非常快的。养老问题是实施积极应对人口老龄化战略的一个重要组成部分。如何解决数量庞大且日益增长的老年人的养老问题将成为未来我国政府的工作重点。因此，养老服务的开展必然是我们公共服务均等化的重要一环，未来对于老年人的养老服务和养老产业必将受到更大的重视。相比前两年的政府工作报告，本次报告特别强调要“加强老年用品和服务供给，大力发展银发经济”。

事实上自党的二十大以来，尤其是2023年出台了一系列有关养老的落地政策，来保证养老服务能够精准地实施。第一是去年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，明确提出了国家的基本养老服务清单，并要求各省市落实实施。这一政策有效地促进了我国的基本养老服务体系建设。第二是2023年11月，国务院办公厅转发国家发展改革委《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》，为在社区建设养老设施指明了方向，有助于社区发挥其作用，让老年人可以就近享受养老资源，增加了养老服务的可及性和便捷性。第三是2024年1月刚刚发布的《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，首次在政策中明确定义了“银发经济”的概念和内涵，并详细描述了银发经济的发展趋势以及增进老年人福祉的目标。

据一些机构的测算，我国目前银发经济规模在7万亿元左右，占GDP比重大约为6%。到2035年，银发经济规模有望达到30万亿元左右，潜力巨大。随着意见的出台和落地实施，能满足老年人更多个性化、品质化需求，银发经济将迎来快速发展、成色十足的新阶段。从这几项措施不难看出，积极应对人口老龄化的国家战略已经从顶层设计向落地实施开始迈进，未来会让老百姓看到更多切实的进展。从目前形势来看，我国正处在一个老年人口迅速增长的高峰。但养老服务体系的建设还在初级阶段，这必然会在实施过程中出现很多困难，需要政府不断完善相关政策，也需要个人，尤其是老年人慢慢适应。

2020年党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化上升到国家战略，在这4年中，我们可以看到很多政策的出台，生育、抚养、养老等多方面问题正在逐一解决，当然也还存在着许多改革空间。人口问题一直是国家发展的大事，生育和养老更是相辅相成的，缺一不可。因此，未来还需要加强统筹协调，努力解决大家关切的难点、堵点问题，推动减轻家庭负担，才能真正地做到积极应对人口老龄化。

作者简介

陈凯

副教授，加拿大滑铁卢大学数学学院统计精算系精算学博士、北美准精算师。现任北京大学经济学院风险管理与保险学系副主任、中国精算发展研究中心主任，中国保险与社会保障研究中心副秘书长。研究方向为风险管理、养老金保险设计以及定价、量化金融学、全面风险管理。曾承担国家自然科学基金、教育部、保险学会等多项课题。连续多年参与撰写《中国保险业发展报告》，在North American Actuarial Journal、Review of Development Economics、《数量经济与技术经济研究》、《保险研究》、《金融论坛》等杂志发表多篇学术论文，在《中国保险报》《中国保险》等报刊杂志多次发表评论文章。